李金早：務實推進全域旅游
來源：國家旅游局 2016-09-27
2016年9月，國家旅游局局長李金早在第二屆全國全域旅游推進會上發(fā)表《務實推進全域旅游》的主題講話。李金早表示，全域旅游要瞄準“九大轉變”，致力“十大突破”，避免“八個誤區(qū)”。
從景點旅游模式向全域旅游模式轉變，是發(fā)展理念的創(chuàng)新，這一創(chuàng)新以習近平總書記提出的五大發(fā)展理念為指導，是發(fā)展模式的變革、發(fā)展路徑的轉變、發(fā)展格局的擴大、發(fā)展品質的升華。這不僅是說旅游要由點到面，由小到大，更大的格局是旅游要跟各行各業(yè)進行融合，旅游要從部門的推動走向黨委政府統(tǒng)籌。同時，還要實現(xiàn)發(fā)展品質的升華，提升我們旅游發(fā)展品質乃至整個經濟社會品質。
全域旅游的內容很豐富，如何準確把握？簡單來講，就是要瞄準“九大轉變”，致力“十大突破”，避免“八個誤區(qū)”。
一、瞄準“九大轉變”，這是目標
一是從單一景點景區(qū)建設和管理到綜合目的地統(tǒng)籌發(fā)展轉變。破除景點景區(qū)內外的體制壁壘和管理圍墻，實行多規(guī)合一，實行公共服務一體化，旅游監(jiān)管全覆蓋，實現(xiàn)產品營銷與目的地推廣的有效結合。旅游基礎設施和公共服務建設從景點景區(qū)拓展到全域。例如，要把在景點景區(qū)和城市開展的旅游廁所革命，拓展為景點景區(qū)內外、城鄉(xiāng)一體推進的全面廁所革命。
二是從門票經濟向產業(yè)經濟轉變。實行分類改革。實現(xiàn)門票經濟向產業(yè)經濟的轉變。對門票經濟要進行結構性分析，實事求是地處理。公益性的或以公益性為主的景區(qū)，要免費或者低價。完全市場開放的景區(qū)，當然還是要設置門票，還要有門票收入，否則，市場就無法啟動和運行。但我們要注意遏制景點景區(qū)門票價格上漲過快勢頭，打擊亂漲價和價格欺詐行為，從旅游過度依賴門票收入的階段走出來。要致力開發(fā)旅游產品，降低門票收入在旅游總收入中的比重。
三是要從導游必須由旅行社委派的封閉式管理體制向導游依法自由有序流動的開放式管理轉變。實現(xiàn)導游執(zhí)業(yè)的法制化和市場化。我們召開了全國導游改革試點座談會，一些地方的試點已經啟動。
四是要從粗放低效旅游向精細高效旅游轉變。加大供給側結構性改革，增加有效供給，引導旅游需求，實現(xiàn)旅游供求的積極平衡。在很大程度上，全域旅游是旅游業(yè)貫徹落實供給側結構性改革要求的一個重要抓手。為什么一到節(jié)假日我們的景區(qū)人滿為患，還是供給不足，是供給結構有問題，所以我們必須進行改革。
五是要從封閉的旅游自循環(huán)向開放的“旅游+”融合發(fā)展方式轉變。加大旅游與農業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、商貿、金融、文化、體育、醫(yī)藥等產業(yè)的融合力度，形成綜合新產能。
六是從旅游企業(yè)單打獨享到社會共建共享轉變。充分調動各方發(fā)展旅游的積極性，以旅游為導向整合資源，強化企業(yè)社會責任，推動建立旅游發(fā)展共建共享機制。旅游企業(yè)要幫助景區(qū)周邊群眾開展旅游扶貧，扶貧任務完成了的，要帶動周邊群眾開展旅游致富。
七是從景點景區(qū)圍墻內的“民團式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉變。景區(qū)景點“民團式”管理模式是法治含量最低的一種治理模式，各景區(qū)標準不一，自由裁量權過大，同時法制約束力也低，因而難以適應全域旅游的新要求。我們必須過渡到適應全域旅游的綜合法制治理機制。
八是要從部門行為向黨政統(tǒng)籌推進轉變。形成各部門聯(lián)動的發(fā)展機制，形成綜合產業(yè)綜合抓的局面。
九是要從景點景區(qū)接待國際游客和狹隘的國際合作向全域接待國際游客、全方位、多層次國際交流合作轉變。
“九大轉變”最終是要實現(xiàn)從小旅游到大旅游的轉變，從低效率旅游到高效率旅游的轉變，由低品質旅游到高品質旅游的轉變。
二、致力于“十大突破”，這是重點，也是路徑
第一，在綜合管理體制改革上要有突破。具體而言就是要建立綜合管理體制，設立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局（1+3），以及與交通等相關聯(lián)的聯(lián)合治理機制（1+3+X），這是景點旅游模式向全域旅游轉變的第一大突破。如果這一突破沒有，就談不上全域旅游。我們每到一個地方調研，都與當地黨政主要負責同志和主管同志就此交換意見，達成了廣泛共識。好比三十多年前的撤地設市改革。廣東率先把地區(qū)行署改為市。當時中西部很多地方的同志不太理解，覺得級別還是一樣，無非是脫了草鞋換皮鞋。但十多年乃至于二十多年過去后，大家看到廣東發(fā)展起來了，這才醒過來：原來是廣東各地的管理體制、治理機制發(fā)生了變革。從地區(qū)行署到市，發(fā)展目標和指導思想完全不同。從過去對農村管理轉變?yōu)閷Τ鞘泄芾恚瑥霓r民到市民，釋放的信息就是要邁入城市化、工業(yè)化、信息化。中西部地區(qū)十多年以后才醒悟過來，這才趕緊撤地設市，脫草鞋換皮鞋。今天我們所推進的旅游綜合體制改革，釋放的是大力推動統(tǒng)籌治理信息，而不是部門毫無張力的治理機制。
第二，在多規(guī)合一上要有突破。要以旅游為重要引領，實行多規(guī)合一。在這里，我想說明的是，我們不要講過頭話，許多同志講旅游牽頭，這不合適。既然是多規(guī)合一，那么每一個規(guī)劃都很重要，比如環(huán)保、土地、建設，還有衛(wèi)生等等，不存在排他性、唯一性。我們要主動會同發(fā)改、國土、環(huán)保、建設、衛(wèi)生等部門，以旅游為重要引領之一，與其他重要引領協(xié)同，實現(xiàn)多規(guī)合一，這是全域旅游發(fā)展的需要，更是經濟社會全面協(xié)調發(fā)展的需要。景點旅游模式沒有全面的要求，然而在全域旅游的情況下，水利不再僅僅是具備防洪、排澇、灌溉等功能，還應兼有旅游的功能；交通，不僅要考慮物流，還要考慮景區(qū)的通達性和公路、鐵路沿線的景觀性、觀賞性。新農村建設，在景點旅游的情況下是不考慮民居建得怎么樣的。可是全域旅游下，我們的民居，老百姓的房子，本身就是旅游要素之一。這就要對民居的規(guī)劃建設提出要求，同時不光是規(guī)劃制定階段，規(guī)劃實施也要以旅游為重要引領之一。
第三，在以廁所革命為代表的公共服務供給側改革方面要有突破。在全域旅游下，不僅僅是景點景區(qū)的廁所要革命，而是全域所有的廁所都要革命。還有公共服務設施，如游客集散中心，游客緊急救助設施等等。廁所革命這件事大家不要小看，去年4月，習總書記專門作了大段重要批示。現(xiàn)在各省都動起來了。我國的廁所革命越來越具有國際影響。我最近剛從丹麥出訪回來，當地一位華僑導游反映，前些年帶一批丹麥的小孩子到中國旅游，這些孩子最痛苦不堪的就是上廁所，因為他們從小到大就沒有上過蹲廁，而我們景區(qū)的廁所沒有坐便器，導游只好到街上去幫孩子們買老人用的鏤空坐凳給孩子們用。本來是想讓丹麥小孩看看中國日新月異的變化，結果不來還好一點，一來還沒辦法跟人家解釋。說再多的中國好、中國美，一下子就蒼白無力了，一上廁所就露陷了。這些還只是在景點景區(qū)內發(fā)生的事，可見在全域旅游的情況下，廁所革命更加迫切。
第四，在“旅游+”上要有突破。旅游要與其他行業(yè)、產業(yè)融合，而且要深度融合。旅游是無邊界的產業(yè)，還找不出哪一個產業(yè)不能夠跟旅游融合的。“旅游+”前景廣闊，通過旅游和其他產業(yè)相+，實現(xiàn)1+1>2，并且能催生產業(yè)新業(yè)態(tài)。最近我們到大慶去考察，他們講“以油興市”，我說今后要加上“以游興市”。今年我們將召開工業(yè)旅游現(xiàn)場會議。有些地方的工業(yè)旅游搞得好，很有特色，值得借鑒。我曾考察國外的一家巧克力工廠旅游項目，它把巧克力的原料可可豆是怎么播種、后來怎么生長、怎么加工的，一整套展示出來，同時把可可豆到巧克力的生產線展示出來，然后再賣巧克力。不管是世界上哪一個國家的游客，填一個購物單子，就能郵寄回去。工廠本身就建成了一個景區(qū)，其旅游收入大大超過了巧克力傳統(tǒng)銷售渠道的收入。這是工業(yè)旅游促進工業(yè)發(fā)展的典型例子。這方面可以舉的例子很多，如林業(yè)旅游、農業(yè)旅游、商務旅游、研學旅游、體育健身旅游等。總之，發(fā)展全域旅游，旅游+要有突破。
第五，在旅游扶貧上要有突破。黨中央、國務院向全國人民、向全世界宣布，我們要向貧困宣戰(zhàn)，“十三五”期間，要實現(xiàn)全部貧困人口脫貧。我們旅游主動承擔“十三五”期間全國貧困人口脫貧的17%-20%任務。實際工作中很多省市超過了這一比例。因為恰恰貧困的地方，往往山水保持得比較好，過去交通不方便，留住了綠水青山，今天通過旅游使它成為金山銀山。旅游扶貧是最具有尊嚴的扶貧，讓貧困人口、貧困民眾通過自己的勞動來改變貧困狀況。旅游扶貧還是返貧率低的扶貧方式，具有可持續(xù)發(fā)展的特征。
第六，在旅游富民上要有突破。扶貧任務解決了以后，當然是要在旅游富民上有突破。如浙江、江蘇、廣東等沿海發(fā)達地區(qū)，按照國家的標準，已經完成了扶貧任務，鄉(xiāng)村旅游很重要的任務，就是讓農民通過旅游致富，像浙江的杭州、湖州等都有很成功的案例。旅游扶貧也好，旅游富民也罷，這都是景點旅游模式下解決不了的問題，而恰恰是全域旅游發(fā)展的必然要求，也只有發(fā)展全域旅游才能有效解決。共建共享是全域旅游的重要精神。
第七，在文明旅游上要有突破。逐步減少，乃至于最終消除長期困擾我國旅游的不文明行為，是一項長期而艱巨的任務。我們現(xiàn)在建立的游客不文明行為黑名單制度，總體效果是好的，還要不斷完善，繼續(xù)推進。這需要大家一起重視，協(xié)同發(fā)力，省、市、縣都要動起來。抓好文明旅游，需要黨委政府的重視和領導，需要發(fā)揮群眾優(yōu)勢。希望各地能夠出臺一些適合本地的、行之有效的好招、高招，創(chuàng)造更多經驗，不斷提升當地居民和游客的文明旅游水平。
第八，在市場監(jiān)管上要有突破。要探索行之有效的旅游市場監(jiān)管路子。長期以來，這條路子沒有找到，還很迷茫。有的地方，一些導游變成導購，現(xiàn)在雖然有所收斂，但是還沒有絕跡。景點景區(qū)監(jiān)管方面，去年我們對5A級景區(qū)進行了整治，對山海關5A級景區(qū)進行摘牌。今年又摘了2家，湖南長沙的橘子洲景區(qū)和重慶的神龍峽景區(qū)。這只是個序幕，今年要求各省區(qū)市對A級景區(qū)開展自查自糾，明年國家旅游局要分批進行檢查、督查。整治的重點在全國旅游工作研討班上我們已講過，希望大家高度重視。對被摘牌和警告的，明年開始還要加大問責力度。最近值得表揚的是湖南，橘子洲5A景區(qū)被摘牌后，長沙市委很重視，立即采取了整改措施。山海關景區(qū)5A被摘牌后，河北省也很重視，進行了問責，整改工作很有效。希望各地抓緊自查自糾。
第九，在旅游數據方面要有突破。不光在國家層面，在省市層面，也應把旅游數據搞清楚，把家底弄明白。國家旅游局在去年10月份成立了國家旅游數據中心，現(xiàn)在河南率先在省級層面成立了旅游數據中心，還有一些省在積極籌備。毛主席說過“沒有調查就沒有發(fā)言權”。當今世界，沒有數據也是沒有發(fā)言權的。旅游發(fā)展得再好再大，沒有數據就說不清楚。現(xiàn)在，我們的很多數據要靠國外的數據和國際組織的測算來支撐。我們要抓緊結束全國旅游數據體系缺失的歷史。各地要把數據中心建起來。
第十，在旅游外交上要有突破。從國家層面來說，我們要和其他國家進行單邊和雙邊的合作。從地方層面來說，可以與其他國家的地方加強交流合作。最近四川承辦的“熊貓走世界”德國柏林啟動儀式就很成功。三亞與莫斯科開展的旅游警察國際交流非常活躍。這次中美旅游高層對話，有相當一部分也是我們的省區(qū)市與美國相應州在對接。這里要強調的是，地方開展國際合作與交流要遵守中央外事紀律，不能一擁而上，要系統(tǒng)地去做。與傳統(tǒng)旅游大國、老牌旅游強國加強交流，對我們開拓眼界，學習經驗、拓展市場都是很有好處的。
這里，還要澄清一個說法。有人說搞全域旅游，那是不要景點景區(qū)了？這是一個很奇怪的邏輯。相當于說，我們要辦好大學，就不要小學、中學了，何等荒唐！我們發(fā)展全域旅游，從沒說過不要景點景區(qū)旅游。30多年來，景點景區(qū)和賓館飯店的建設是功不可沒的，為中國旅游業(yè)從無到有、從小到大打下了堅實的基礎，立下了汗馬功勞，凝聚著幾代人的心血。對這一成果，我們要充分尊重。現(xiàn)在探索新的模式不是否定過去，而是要在過去的基礎上發(fā)展，要與時俱進。也正是有了前30多年景點旅游模式的積累，才使得我們今天有能力過渡到全域旅游。發(fā)展全域旅游，不僅不能放棄景點景區(qū)，而且要搞得更好，更科學、更成體系、更上品位。現(xiàn)在總體上說，景點景區(qū)不是搞多了，而是明顯的供不應求。總之，景點景區(qū)一要繼續(xù)增加，二要提升品質，突出特色，數量、品質一起上。
三、避免“八個誤區(qū)”
全域旅游，如火如荼，方興未艾，各地熱情高漲，我們要為此鼓舞，為此加油，這是主旋律。但是與此同時，我們也有一些憂慮。在5月份的浙江桐廬現(xiàn)場會上，我講了七點，后來又加了一點，歸總為“八點憂慮”。今天我在這里同樣想提一提，就是發(fā)展全域旅游要避免“八個誤區(qū)”。
第一點，竭澤而漁、破壞環(huán)境。不顧實際情況和資源承載力，盲目開發(fā)、過度開發(fā)、掠奪式開發(fā)行為，是要堅決防止的。全域旅游要求更加科學合理地配置旅游資源，更加重視旅游發(fā)展與其他方面發(fā)展的有機互動，相得益彰，更加重視綠色發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。我們在推進全域旅游發(fā)展中，要始終牢記習總書記的重要論斷：“綠水青山就是金山銀山”。
第二，簡單模仿，千城一面、千村一面、千景一面。我們中國有這么多城市，但從一個城市飛到另一個城市一看好像還是在原地，因為每個城市長得都差不多。城市規(guī)劃建設這個教訓是值得我們引以為鑒的。最近有位企業(yè)家講得很好，旅游投資是最長壽的投資。如長城是2000多年前的投資，到現(xiàn)在還在產生旅游效益，再過2000年還能繼續(xù)產生效益。沒有哪個工業(yè)產品能保持2000年之久的收益。這也說明大家對旅游投資的信心。但與此同時，我們也要提醒業(yè)界，不要饑不擇食，搞簡單復制，弄得千景一面。
第三，粗暴克隆，低劣偽造。這個問題比簡單模仿更可怕。旅游發(fā)展要突出自己的特色，深挖自己的資源優(yōu)勢，要把旅游發(fā)展緊緊和地域特色、文化特色、資源特色等諸多要素相結合，開發(fā)出真正有內涵、有特點的旅游產品，而不是脫離當地實際粗暴地克隆、甚至低劣地偽造，弄出一批“假大空”的東西。
第四點，短期行為、盲目漲價。特別是我們發(fā)展鄉(xiāng)村旅游要注意，本來物美價廉是鄉(xiāng)村旅游的一個優(yōu)勢，如果盲目漲價，勢必把自己的優(yōu)勢搞丟了。要注意在引導上，不要把各種過度市場論的錯誤觀念向農民灌輸，把本來很樸素的鄉(xiāng)村旅游特點都搞沒了。如果還有的地方任性而為，隨意漲價，實際上是目光短淺，自毀長城。
第五點，不擇手段，不顧尊嚴，低俗媚客。拿一些低俗的東西作為噱頭來吸引游客，這樣的做法，旅游既不會長久，也不會得到廣大游客的認可。
第六，運動式、跟風式一哄而起和大拆大建。我們要學習桐廬的經驗。在桐廬現(xiàn)場考察的時候，大家可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村把衛(wèi)生等環(huán)境規(guī)整好，就已經很好了，很樸素自然，充滿鄉(xiāng)土氣息。
第七點，重推介、輕基礎，重形式、輕內容。很多地方在旅游推介上下了很大的力氣，可是在旅游基礎方面，相對來說就比較薄弱。
第八點，在全域旅游改革中換湯不換藥，換牌子不換體制，換機構不換機制，換人不換理念。截止到這個月底，全國有18個省區(qū)市啟動了旅游綜合管理體制改革，到今年年底有望突破20個省區(qū)市。但是我們希望，隨著牌子的變化，體制機制也要跟著變化,機構和思路跟著變化。特別是要按照習總書記提出的五大發(fā)展理念，切實推進從景點旅游轉向全域旅游。
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